2. Los desafíos nacionales que es necesario afrontar en el marco de los programas forestales nacionales (pfn), refrendados por el Grupo Intergubernamental sobre los Bosques (GIB) como el marco normativo más adecuado para la planificación del sector forestal, son la intensificación de la participación de los interesados y la integración de los sectores no forestales. Aunque es cierto que la planificación descentralizada ha facilitado la participación de los interesados locales, su intervención activa en el proceso de adopción de decisiones debe ir más allá de la mera consulta. Con frecuencia, los grupos desfavorecidos, como las mujeres del mundo rural y las poblaciones indígenas, siguen estando excluidos del proceso de formulación de las políticas. Tampoco el sector privado participa en la medida necesaria, pese a que se reconoce que es un elemento crucial en el desarrollo forestal. La coordinación con entidades públicas y privadas ajenas al sector forestal ha sido más fácil cuando las administraciones forestales están encuadradas en ministerios multisectoriales o cuando los asuntos forestales se abordan en el contexto de un marco estratégico más amplio (como los planes nacionales de actuación ambiental), pero la integración sectorial sigue adoleciendo de diversas imperfecciones.

3. Apoyándose en su experiencia, la FAO ha participado activamente en las tareas del GIB (y del organismo que lo ha sustituido, el Foro Intergubernamental sobre los Bosques - FIB) de formular el consenso internacional sobre las cuestiones y medidas relativas al sector forestal. La FAO continúa prestando apoyo técnico y financiero en forma descentralizada, por conducto de los grupos forestales regionales de Bangkok, Accra y Santiago. La contribución de la FAO a los pfn ha ido más allá de la labor general en materia de seguimiento y evaluación normativa y se ha complementado con estudios de política forestal regional para África (concluido en 1996), América Central (cuya segunda fase se inició en 1997), los países boreales del hemisferio norte (concluido en 1997) y América Latina y el Caribe (iniciado en 1997).

5. Las instituciones oficiales de política forestal de todo el mundo se esfuerzan por afrontar los efectos del panorama cambiante de la política forestal y las repercusiones de los factores macropolíticos y económicos que modifican sin cesar la función tradicional de los gobiernos. La toma de conciencia sobre el número creciente de bienes y servicios que proporcionan los bosques y los árboles en los planos local, nacional y mundial ha hecho aumentar enormemente la gama de actividades que se espera lleven a cabo las instituciones forestales. Al cobrar forma el concepto de ordenación forestal sostenible, las funciones y valores ecológicos, culturales y recreativos han asumido casi tanta importancia como la producción de madera y, por consiguiente, las instituciones forestales deben dar respuesta a la nueva demanda en materia de investigación, extensión, acopio y análisis de información, así como a la necesidad de disponer de una gama más variada de profesionales.

6. Una segunda consecuencia de la aparición de un concepto más global de la ordenación forestal y de la consiguiente ampliación del mandato de las instituciones forestales es el aumento del número de interesados con los que deben interactuar las instituciones forestales. El reconocimiento de los efectos positivos de una mayor participación de los interesados en el proceso de adopción de decisiones y la decepción creciente derivada de la imposibilidad de frenar la deforestación y la degradación forestal han hecho que las instituciones forestales reconsideren sus funciones y elaboren estrategias más capaces de dar respuesta a los problemas. Si bien es cierto que en los países industrializados se han conseguido progresos importantes, la modificación de las funciones de las administraciones forestales públicas (AFP), que depende de numerosos factores socioeconómicos, políticos y biofísicos, se está produciendo con mayor lentitud en los países en desarrollo. En el momento presente, la FAO está procediendo al examen de las AFP de los países en desarrollo, que cabe esperar influirá positivamente en esa modificación.

7. Otra cuestión que guarda relación con la función de las AFP en la ejecución de las políticas es el menoscabo de su papel tradicional de vigilantes de los bosques. El número creciente de interesados y su legitimación a través de la legislación nacional y los compromisos internacionales, la menor disponibilidad de recursos financieros para la inversión en el sector forestal público y el movimiento general de racionalización de las instituciones del Estado ha supuesto que las instituciones forestales hayan tenido que renunciar al monopolio de la ordenación forestal. La transferencia de funciones o su responsabilidad compartida han adoptado formas distintas, que van desde la descentralización a la cooperación con organizaciones no gubernamentales o del sector privado. Las nuevas instituciones estatales creadas para abordar las cuestiones ambientales han asumido en muchos casos responsabilidades y funciones que antes correspondían a las AFP. Esto ha hecho perder aún más peso a las AFP, pero estos cambios no siempre se han traducido en un mayor desarrollo forestal.

8. En algunos países, la privatización ha sido la forma más radical -y tal vez la más controvertida- de transferencia de las responsabilidades. Pese a la inquietud que se ha manifestado acerca de la desaparición del control público sobre unos recursos nacionales de vital importancia y del riesgo consiguiente de degradación forestal, nada impide a los gobiernos conservar la influencia suficiente para garantizar la ordenación sostenible. Sin embargo, la elaboración y aplicación de un sistema de reglamentación y de incentivos adecuado es una tarea difícil. Nueva Zelandia, Polonia, Rumania, Ghana, Sudáfrica y Honduras son países con experiencia en el proceso de privatización, pero muchos otros países se enfrentan actualmente a un reto similar.

9. La transferencia total o parcial de las responsabilidades de la ordenación forestal a los organismos administrativos regionales o locales ha servido en algunos casos para poner remedio a la falta de participación de los interesados y de eficiencia, responsabilidad y transparencia en la ordenación forestal. Las experiencias en materia de descentralización no han sido las mismas en todas partes. La descentralización ha tenido efectos positivos cuando ha conllevado la transferencia total de derechos de uso o de propiedad a largo plazo y del control de los beneficios dimanantes de los bosques, como ha ocurrido en algunos países del Asia meridional, pero cuando la facultad de adoptar decisiones se transfiere a niveles inferiores de la Administración sin un sistema adecuado que obligue a rendir cuentas de la gestión, es posible que los beneficios a corto plazo tengan a la larga consecuencias negativas. La Oficina Regional de la FAO para Asia y el Pacífico organizó una conferencia sobre estos temas en Filipinas, en 1998, con objeto de propiciar una mayor comprensión y el intercambio de experiencias sobre los procesos de descentralización.

10. En el XI Congreso Forestal Mundial (1997) se señaló como un rasgo sistemático en el análisis de la política forestal el desconocimiento de la naturaleza, combinación y efectos de los instrumentos normativos o la falta de atención hacia ellos. En este contexto, el examen de los pfn que llevó a cabo la FAO reveló que una de sus principales deficiencias era el mantenimiento del concepto de proyecto de asistencia, olvidando las limitaciones locales y el fomento de sistemas de incentivos y de estrategias poco costosas para dar respuesta a los problemas. Los cambios que se están produciendo en las instituciones y políticas forestales están influyendo de forma decisiva en la elección de los instrumentos utilizados para reforzar el concepto de ordenación forestal sostenible (OFS), así como el proceso de abandono por el Estado de las actividades comerciales y de la interferencia en el mercado. Por lo tanto, la comprensión más cabal de los instrumentos normativos es una condición indispensable para acometer con éxito la aplicación y reforma de las políticas, particularmente para conseguir un equilibrio entre los instrumentos reglamentarios, económicos/incentivos y de persuasión.

11. Entre los diferentes instrumentos de aplicación de la política forestal, han sido los instrumentos reglamentarios jurídicamente vinculantes, encarnados en constituciones, leyes forestales y regímenes de derechos de propiedad, los más utilizados tradicionalmente. La creciente diversidad de bienes y servicios forestales han hecho que los instrumentos reglamentarios se hayan transformado en muchos lugares en códigos legislativos sumamente complejos y la obligación de hacer honor a los acuerdos internacionales ha complicado aún más la situación. Pero, recientemente, la liberalización política y económica que ha tenido lugar en todas partes, unida en muchos casos a la incapacidad de los gobiernos de hacer cumplir las leyes forestales, ha inducido a abandonar gradualmente los instrumentos reglamentarios. Esta tendencia es más acusada donde, como en Europa occidental o los Estados Unidos, se ha descentralizado la propiedad forestal. En los lugares donde el Estado sigue siendo el principal propietario forestal, los arreglos contractuales, como las concesiones, tienen más importancia, aunque tienden cada vez más a convertirse en instrumentos basados en el mercado. En todos los casos, el reto planteado consiste en decidir qué instrumentos reglamentarios deben ser eliminados y qué otras medidas se pueden arbitrar para conseguir que los usuarios de los bosques observen el comportamiento deseado.

12. La segunda categoría de instrumentos de política la forman los instrumentos económico-financieros y comerciales que se aplican en general para inducir determinados comportamientos a cambio de ventajas económicas. Son las compensaciones, incentivos y donaciones, la fiscalidad, los aranceles y derechos, las fianzas de cumplimiento, los canjes de la deuda por actividades de protección de la naturaleza y la ejecución compartida. Sin embargo, a menudo no se conocen todas sus consecuencias y por ello no producen los resultados deseados. Además, como los gobiernos se ven obligados a reducir el gasto, están cobrando más interés los instrumentos basados en el mercado, como la compensación de las emisiones de dióxido de carbono y los derechos de desarrollo comercializables.

13. En muchos casos, tanto los instrumentos reglamentarios como los económico-financieros o los que están basados en el mercado son instrumentos de política persuasivos (o de carácter informativo). Son las actividades de extensión, investigación y enseñanza y las relaciones públicas, que tienen como finalidad fomentar la comunicación entre las diferentes partes interesadas en la ordenación forestal (como los responsables de la formulación de las políticas, las ONG, las poblaciones rurales y el sector privado). Estos instrumentos deben ser modificados para que la corriente de información deje de ser unidireccional, como ha ocurrido tradicionalmente en el ámbito de la extensión y la enseñanza. Aunque se han conseguido progresos importantes -particularmente en la esfera de las actividades forestales comunitarias- no se ha resuelto el problema de diseñar mecanismos adecuados que permitan que la información pueda fluir en dos direcciones. La FAO sigue haciendo una importante contribución en este campo mediante la creación de instrumentos participativos de solución de conflictos en el marco del programa de actividades forestales comunitarias y a través de los estudios de perspectivas del sector forestal y otras iniciativas.

15. Más de 120 países continúan trabajando intensamente para elaborar criterios e indicadores para la OFS. Bajo el impulso de estas iniciativas se han definido criterios e indicadores para la unidad de ordenación forestal, o de carácter operativo, con el fin de complementar los que existen a nivel nacional. La FAO continúa favoreciendo el avance y armonización de estos procesos. Según ha indicado el GIB, los retos que hay que afrontar son la participación plena de todas las partes interesadas en los procesos en curso, la creación de capacidad nacional para aplicar los criterios e indicadores, la determinación de las prioridades nacionales e internacionales en materia de investigación y el logro de una mayor comparabilidad de los datos y los sistemas de notificación entre los distintos países.

16. Para que los criterios e indicadores permitan medir de forma efectiva los progresos conseguidos en el camino hacia la OFS, es necesario que los países dispongan de los recursos técnicos, humanos y financieros necesarios. El GIB planteó en forma de una propuesta de acción la necesidad crucial de perfeccionar el sistema de evaluación de los recursos forestales, las estadísticas forestales y la capacidad de analizar la información sobre los recursos forestales a nivel nacional, así como la necesidad de formular un conjunto de definiciones y términos clave aceptables internacionalmente para su utilización en todas las evaluaciones de los recursos forestales. La FAO se ha preocupado por mejorar la capacidad de los países para elaborar y analizar estadísticas forestales. Por ejemplo, se ha preparado un plan estratégico mundial en el marco de la Evaluación de los Recursos Forestales 2000 y se han organizado numerosos talleres nacionales y subregionales para evaluar las necesidades y fomentar la capacidad. La FAO continúa impulsando la armonización de las definiciones en el ámbito de las actividades forestales.

17. Hay otros instrumentos de política que podrían contribuir al seguimiento y evaluación de los progresos conseguidos en la esfera de la OFS. Aunque son elementos controvertidos, los códigos voluntarios de conducta, la certificación y el etiquetado han sido considerados por el G8 y por los participantes en el XI Congreso Forestal Mundial como instrumentos útiles que no exigen la intervención de los gobiernos.

19. La confirmación internacional de los programas forestales nacionales como el marco normativo más adecuado para el desarrollo del sector forestal y la elaboración de los principios de orientación basados en las propuestas de acción del GIB comportan una oportunidad y una responsabilidad para mejorar el intercambio de prácticas idóneas y experiencias importantes entre los gobiernos y otras partes interesadas. La FAO ha organizado tres talleres regionales sobre "la cooperación internacional y la movilización de recursos para la aplicación de las propuestas de acción del GIB relacionadas con los programas forestales nacionales", en los que los participantes indicaron la necesidad de una acción más concertada por parte de la comunidad de donantes para revitalizar las iniciativas en los países que han elaborado marcos estratégicos para el sector forestal. El principal desafío planteado no es tan sólo el aumento de la corriente de información y los recursos técnicos y financieros, sino también el incremento de su utilidad, particularmente en el ámbito nacional, y, por tanto, su aplicabilidad.

20. La ordenación forestal sostenible exige fondos cuantiosos, cuya obtención constituye un segundo reto desde el punto de vista de la política nacional con ramificaciones internacionales. La financiación pública nacional e internacional, esencial para el desarrollo de los recursos humanos, la creación de capacidad institucional y la evaluación y transferencia de tecnología, ha disminuido. Aunque están aumentando las corrientes de capital dedicado a las actividades forestales, su distribución es desigual y no siempre contribuyen a la OFS. Al parecer, también el sector privado tiene dificultades para conseguir capital inicial, particularmente en los países en desarrollo, y afronta riesgos e incertidumbres en relación con las actividades de OFS. El GIB ha hecho un llamamiento para crear un clima favorable a la inversión, preferentemente a través de instrumentos de política económico-financieros o basados en el mercado. Por otra parte, el FIB indicó en su segunda reunión que los programas forestales nacionales "son un marco adecuado para afrontar las cuestiones relacionadas con el sector forestal, incluso la aplicación de las propuestas de acción del GIB, de forma global, amplia y multisectorial".

21. Entre los mecanismos financieros internacionales susceptibles de generar fondos adicionales, los que más interés suscitan en este momento son la implantación de un régimen comercial internacional de compensación de las emisiones y el mecanismo de desarrollo limpio, en el marco del Protocolo de Kyoto de la Convención Marco sobre el Cambio Climático. Se han adoptado varias iniciativas nacionales e internacionales, aunque aún no se han estudiado y clarificado muchos problemas técnicos y jurídicos. Otro de los instrumentos internacionales que se han considerado es el establecimiento de un fondo forestal internacional, que también exige un examen más detallado y un apoyo económico y político más amplio. Por último, el mecanismo del canje de la deuda por actividades de protección de la naturaleza, el más antiguo de los procedimientos innovadores de financiación, ha quedado un tanto postergado en los últimos tiempos. Entre las actividades que ha desarrollado la FAO recientemente en favor de la movilización internacional de recursos destacan un estudio regional sobre las dificultades y posibilidades de aumentar la corriente de asistencia en la región de Asia y el Pacífico, en 1997, una publicación sobre la inversión destinada a los mecanismos de compensación de las emisiones de dióxido de carbono en el sector forestal de la región de Asia y el Pacífico y la preparación de un documento de características similares para la región de América Latina y el Caribe.

22. Un tercer desafío internacional al que se enfrentan las políticas forestales nacionales de desarrollo sostenible se refiere a las esferas prioritarias convenidas en materia de evaluación de los recursos forestales (teledetección, técnicas de SIG basadas en ordenadores, etc.), la producción intensiva de madera (biotecnología y mejoramiento), la extracción y el transporte de madera, la elaboración y utilización de la madera (tecnologías de aserrado, y elaboración de pasta y papel y producción de energía) y el valor de los productos forestales no madereros. Ante la participación creciente del sector privado en estos aspectos, uno de los principales problemas planteados es la necesidad de formular políticas que promuevan la integración de la capacitación y la creación de capacidad en la transferencia de tecnología a través de mecanismos de financiación innovadores y de incentivos. La FAO sigue siendo un foro intergubernamental en materia de políticas en relación con el desarrollo forestal, un centro neurálgico para el acopio y difusión de información técnica y un promotor de la asistencia a los países mediante la creación de capacidad técnica y la transferencia de tecnología.

23. El comercio internacional de productos forestales puede contribuir a la OFS. El GIB señaló que todos los países deben reducir aún más los obstáculos arancelarios y no arancelarios y que la Organización Mundial del Comercio debe centrar la atención en la proliferación de "nuevos" obstáculos al comercio, como las restricciones a la exportación impuestas a los países en desarrollo para fomentar la elaboración nacional de madera tropical para la exportación, las restricciones de carácter ambiental y comercial a la producción y exportaciones en los países desarrollados y las restricciones cuantitativas a las importaciones de productos de madera "producidos de forma no sostenible". Una de las cuestiones comerciales más controvertidas que se ha planteado en los últimos años se refiere a los sistemas de certificación y etiquetado, que ha dividido a los países consumidores, los grupos de países productores, las organizaciones intergubernamentales y la sociedad civil. En este contexto, el principal desafío consiste en alcanzar un determinado nivel de armonización internacional entre los diferentes sistemas, evitando al mismo tiempo su utilización como un proteccionismo "oculto". La FAO ha mantenido una postura neutral en el debate y sigue fomentando el diálogo por conducto de sus diversos foros internacionales relacionados con las actividades forestales.

24. Una última cuestión de importancia para los aspectos internacionales de las políticas forestales nacionales orientadas al desarrollo sostenible es el número e importancia crecientes de los acuerdos y tratados regionales y subregionales. Al igual que ocurre en el ámbito del comercio, la regionalización de la política forestal plantea el interrogante de si favorece o dificulta el establecimiento de un instrumento internacional jurídicamente vinculante.

• a) Pese a los importantes progresos realizados en la formulación de las políticas, se afirma que persisten deficiencias respecto de la participación de los interesados, la integración de las cuestiones intersectoriales y las obligaciones internacionales, y el análisis cuantitativo de las soluciones de política. ¿Exigen esas deficiencias que se reconsideren los criterios en materia de políticas y planificación?
• b) Se reconoce con carácter general la importancia de los arreglos institucionales para la aplicación satisfactoria de las políticas y la FAO ha contribuido al fortalecimiento institucional en muchos países. ¿Han servido estas iniciativas para solucionar los problemas identificados, se han planteado nuevos problemas o acaso los logros conseguidos no han estado a la altura de las expectativas? En caso afirmativo, ¿es posible mejorar el análisis institucional y las medidas de asistencia técnica?
• c) En general, los progresos teóricos y prácticos conseguidos en la formulación de las políticas no han ido acompañados de una mejora en su aplicación, evaluación y seguimiento. ¿Permitiría la transferencia de recursos de la formulación de políticas a la elaboración de estrategias de asistencia e instrumentos de aplicación, evaluación y seguimiento conseguir un enfoque más integrado y eficaz en materia de asistencia normativa, o dificultaría los logros conseguidos en la formulación de las políticas?
• d) A pesar del progreso constatado en la elaboración de criterios e indicadores para la ordenación forestal sostenible, persisten los problemas relativos a la plena participación de todas las partes interesadas en los procesos en curso, la creación de capacidad nacional para aplicar los criterios e indicadores, el perfeccionamiento de los indicadores y el ensayo de su aplicabilidad, el establecimiento de prioridades nacionales e internacionales en materia de investigación y la mejora de la comparabilidad de los datos y de los procedimientos de notificación entre los países. ¿Cómo se podrían solucionar estos problemas para contribuir a consolidar los logros alcanzados mediante los diferentes procesos relativos a los criterios e indicadores?
• e) La menor disponibilidad de financiación pública internacional para las inversiones del sector forestal constituye un obstáculo cada vez mayor para la consolidación de los éxitos anteriores y el logro de otros nuevos. ¿Qué opciones existen para hacer atractivas las inversiones en el sector forestal?
• f) A pesar del interés general que suscita la certificación, la FAO ha permanecido neutral en este debate. ¿Se justifica una participación más intensa y, en caso afirmativo, cómo debe llevarse a cabo?
• g) Con frecuencia se afirma que los intereses creados que propugnan el mantenimiento de las estructuras actuales de las instituciones forestales son el motivo principal de la falta de reformas. ¿Es necesario prestar más atención a este problema?